我国地方餐饮产业发展促进政策分析研究报告

     政府既是产业发展的引导者，又是产业发展的规制者。近年来，越来越多的地方政府开始重视餐饮业的发展，认识到餐饮产业对地方经济的作用。各省市都相继出台了鼓励餐饮业发展的政策文件，据不完全统计，目前至少约15个省份、40多个城市在“十二五”规划中提出了包括住宿餐饮业在内的民生服务业的发展目标，而且有部分省市还出台了促进餐饮产业发展的专项政策意见，极大地优化了产业的发展环境，推动了餐饮产业的做大做强，充分发挥了餐饮业的综合优势。

    在当前餐饮经济增速下滑明显、外部市场经济环境不佳的情况下，要实现地方餐饮经济的发展，更需要地方政府发挥产业引导和产业规划作用，尽快出台切实有效的餐饮促进或扶持政策，从各个层面运用财政、金融、行政与法律等手段，通过影响餐饮业发展的外部环境，改善餐饮业发展的内在条件来实现企业的创新、餐饮产业竞争力的提升。

    为了使地方餐饮产业促进政策更好地发挥为企业经营管理排忧解难、为产业转型升级指明方向、为行业健康发展提供服务的作用。中国烹饪协会结合协会多年来与地方政府合作交流经验及与各地餐饮企业沟通服务的体会，特组织力量对我国地方政府的餐饮产业发展促进政策进行梳理、收集和分析，形成了如下分析报告：

    一．各地餐饮产业发展促进政策的内容及特点 

    我们重点梳理和研究了“十一五”和“十二五”规划期间，全国省市（城市以省级或副省级城市为主）已公开发布、专门针对餐饮业发展的促进或扶持政策，统计归纳分析了各城市促进政策的内容及其特征。

    （一）各地出台的餐饮产业发展促进政策的基本情况    根据我们的分析整理，在2005-2012年期间，共有涉及12个省份（含直辖市）的政府出台了专门针对餐饮业的促进或扶持政策。

    1.从出台时间来看。最早出台专门针对餐饮产业发展促进政策的是重庆，紧随其后的是广西南宁、江苏苏州。

    2.从行政等级来看。全国最早出台针对餐饮产业发展的16条优惠促进政策的是汪洋同志（时任直辖市重庆市委书记）；随后出台餐饮产业发展政策意见的省份是湖南。

    3.从时间跨度来看。特别是在商务部出台《全国餐饮业发展规划纲要（2009-2013)》后和进入“十二五”规划期前后，出台餐饮产业发展促进政策的省市明显增多，上表中绝大部分餐饮促进政策都是在2009-2011年期间密集出台的，政策的指向也是基于对“十二五”规划目标的展望。

    4.从政策文件的影响力和覆盖面来看。新疆自治区出台的《新疆特色餐饮业发展规划（2011——2015）》成为全国第一个省级层面的餐饮业发展专项规划，不仅对全国其他地方出台餐饮业发展的相关政策起到了很好的示范作用，而且也提振了餐饮从业者的信心；云南省和湖南省的餐饮发展促进政策高举高打，既有指导思想也有务实措施，在实际运行及落实效果上最好，对地方餐饮产业发展的推动作用最大。

    5.从政策的促进性来看。虽然各地出台的促进政策都是为了“加快餐饮业发展”,但实际内容却虚实不一、相差较远。

    6.从政策的延续性来看。有些省份在很短的时间内连续修订政策,一方面反映了大力发展餐饮业的决心和工作力度,另一方面,也反映了政策的内容需要随着实践的发展而不断加以更新,才能发挥出政策支持的突出作用，发挥政策的科学性和促进性。

    （二）地方餐饮产业发展促进政策的特点分析
   
    1.以打造城市餐饮综合竞争力为导向
   
    2.以发挥餐饮产业综合服务功能为目的
   
    3.以财政资金扶持为引导产业发展的主要手段

    二．地方餐饮产业发展促进政策的内容分析

    （一）餐饮发展专项资金

    由于城市发展阶段和餐饮发展目标的不同，餐饮发展专项资金的用途也有不同的侧重，经过分类分析，餐饮发展专项资金主要用于地方菜系的创新、宣传与文化建设、地方餐饮品牌打造以及提升餐饮企业产业化、规范化、国际化、科学化、现代化水平等方面。

    （二）降低餐饮企业运营成本的优惠政策

    在降低餐饮企业运营成本方面的优惠政策，主要集中在各类收费项目上，包括水电气价格、污水排污费、行政审批收费、刷卡费率等，此外针对《社会保险法》的出台，部分省市出台了社会保险的补贴措施，规范餐饮企业经营行为。

    在水电气价格问题上，目前仅有云南省实现了与工业企业同价政策，但是政策的时效性依然是我们担心的问题。

    在银行卡刷卡费率问题上，出台政策的几个省市几乎是全军覆没，此项政策更需要自上而下的推动。今年6月原中国商务部副部长、中国商业联合会会长张志刚在广州开会期间向媒体透露，降低刷卡费率的措施已经由国务院批准，但由于银联垄断业的不配合，此项政策何时公布、何时实施依然是未知数。

（三）餐饮企业税收优惠政策

    各地方在餐饮税收优惠政策上设置了较多的限制条件，并不能实现政策的普惠；从政策的时效性来看，由于地方领导人的任期问题以及产业政策出台的时间界限，使得很多税费优惠政策不是长期政策，只是临时救市措施。从实施内容来看，对餐饮企业减负明显的大税种涉及得较少，即使有但实施细则不具体，影响了实际实施效果。

    在营业税问题上，尽管餐饮企业一直呼吁降低营业税的税率，希望营业税能从5%降低至3%，但是从现实情况以及各省市出台的餐饮促进政策来看，降低营业税税率只能是餐饮企业的奢望。当前营业税改增值税试点工作正在逐步推进。我们期望行政主管部门和地方政府能充分考虑餐饮行业的特点，在降低餐饮企业税负的前提下，按现有增值税的征收办法，对餐饮业实行小规模纳税人的征收措施。

    （四）金融扶持政策

    目前各省市出台的金融扶持政策主要限于贷款贴息、担保贷款和授信贷款等方式。总体来看餐饮业的金融扶持手段单一，扶持范围过窄，不能满足当前餐饮业发展对资金的需求，也无法发挥通过金融手段引导餐饮业发展的目的。

    （五）地方优化餐饮发展环境的政策

    在优化餐饮发展环境方面，各地方政府的政策主要集中在交通、行政检查及监督、灯饰及广告审批手续、用地政策等方面。

    但是我们也能从地方政策中看到，有关餐饮企业开办、经营过程中的行政审批项目的改革或调整内容没有涉及。2012年8月22日国务院常务会议上，提出了改革行政审批制度的七大举措，重点支持和鼓励民营资本、微小企业发展。我们希望各地方政府和主管部门能借此改革契机，切实有效地推进行政审批制度改革，同时各地方协会也要深入开展餐饮企业调研，为政府进行餐饮行业的行政审批项目调整改革建言献策，避免出现撤消了老审批项目，又出现新行政许可的问题。

    （六）引导产业发展和扶持重点餐饮企业的政策

    各地方政府在制定餐饮发展促进政策时都充分考虑到如何实现餐饮产业发展与城市发展战略的结合，发挥三产的协调与互补优势，挖掘餐饮业的辐射和带动作用。通过政策措施来引导餐饮产业的发展方向、优化餐饮产业的发展结构、调控餐饮产业的发展布局，使之服务于整个城市经济发展的大局；重点扶持品牌餐饮企业、上市餐饮企业、国际化餐饮企业，在提升城市餐饮竞争力的基础上提升城市的品牌力和经济力。

    （七）其他扶持政策

    结合餐饮产业发展的长远战略及地方餐饮发展的综合目标，各地方政府结合经济发展水平及城市规划目标，还从餐饮人才培养、行业组织发展、地方饮食文化建设以及城市餐饮形象推广宣传等方面给予政策倾斜。

    三．地方餐饮发展促进政策的作用、存在问题及优化建议

    （一）地方在促进餐饮发展中的作用

    由于全国各地经济发展水平不一，地方政策千差万别，没有出台专项餐饮发展促进政策的省市，并不意味着没有针对餐饮业发展的政策措施。事实上，从全国餐饮产业发展的实际情况来看，越是市场经济发达、对外开放程度高的地区，产业政策环境越好，市场外部环境越公正，餐饮产业的发展水平越高，而且较好的餐饮聚集效应不仅能吸引更多地餐饮品牌、开拓更广泛的餐饮市场，也能推动地方在餐饮监管、市场运行、行政指导等方面的行政效率和施政效果。

    1、改善资源条件

    2、提供良好政策环境

    3、刺激和引导市场需求

    4、优化市场竞争环境

    （二）地方餐饮促进政策存在的问题

    1.产业认识与行动落实的错位与缺位

    2.地方行政效能与行政协调机制影响了政策的推进与落实

    3.餐饮规划或政策论证或宣传不够，实施效果大打折扣

    （三）地方制定与落实餐饮促进政策的建议

    1.重视政策制定的论证环节，强化分类指导，提高政策的针对性

    2.完善政策的申报与审批机制，提高政策的有效性

    3.调整拓展政策发布途径，提高政策的知晓度

    4.发挥行业组织的桥梁纽带作用，提升政策的影响力

    （此报告已在中国餐饮业领军企业家高峰会议上发布）