当前，我国经济运行“有喜有忧”。“喜”在结构调整已现成效，第三产业增加值超过第二产业，失业率保持较低水平，社会总体稳定。“忧”在新的经济增长动力尚未形成，经济增速继续下行，或将引发长期累积风险的集中释放。目前，房地产业仍是我国经济增长的主要动力，经济“房地产化”短期内难以扭转。

因此，必须稳定房地产市场，为结构调整和体制改革创造时间和空间。稳定房地产市场，关键是增加住房消费需求。以住房公积金制度为基础，设立政策性住宅金融机构(或可定名为国家住房银行)，是增加住房消费需求的有效措施，应抓紧组织实施。

经济风险日益显现

去年，我国经济增长7.4%，通货膨胀2.0%，城镇新增就业超过1300万人，呈现中高速增长、低度通货膨胀和充分就业的新气象。但经济运行不确定性增加，风险持续发酵并日益显现，主要表现在四个方面：

第一，房地产业收缩过快。全年房地产开发投资9.5万亿元，同比增长10.5%，增速呈逐月下降的态势。商品房销售面积12.1亿平方米，同比下降7.6%，除四季度略有回暖外，降幅呈逐季加大态势。70个大中城市中，新建商品住宅销售价格月同比下降的城市个数从上半年的1个增加到12月份的68个。9月央行放宽个人住房贷款政策后，市场预期有所改善，但多数城市继续低迷，下行趋势仍然明显。

第二，产能过剩持续加剧。2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃产能利用率分别为72%、74%、72%和73%。2013年中央对化解产能过剩工作作出部署后，产能过剩势头得到遏制，但问题远未化解。至去年底，上述行业产能利用率仍不足75%，低于82%的正常水平。目前，我国企业债务约占GDP150%，全球最高。在需求强劲条件下，高负债可以支撑高投资，高投资支撑高产能。一旦需求萎缩，企业亏损和破产增多，银行风险就会暴露。

第三，地方融资平台违约。最近几年，地方融资平台大规模举债进行基础设施建设，还款资金主要依靠土地出让收入。在房价持续上涨期，这种运行机制尚能维持运转，但在房价下跌期，平台风险就会逐步显现。由于2010年是信贷高峰，2011年至2013年是信托高峰，信贷一般以5年期为主，信托大多在2年左右，今年是平台偿债高峰，到期债务为2.8万亿元。

第四，影子银行风险集聚。影子银行是我国金融市场发育不充分条件下监管套利的产物，基本特征是“两高一低”，杠杆率高，利率水平高，运行透明度低。2011年至2013年是影子银行快速发展时期，目前已陆续进入偿还期。到去年底，全国369笔信托项目存在风险，涉及资金181亿元。经济下行周期，资金链断裂风险恐不断积聚。

而在这些风险中，房地产是风险“导火线”。数据显示，2014年，我国房地产开发投资占GDP14.9%，约是美国、印度、台湾地区房地产投资高峰时期的3倍。瑞银估计，房地产占我国总需求比重高达1/4。如再考虑房地产和其它行业的产业关联，房地产占GDP比重超过1/3。社会融资30%投向房地产，固定资产投资30%在房地产，家庭资产70%集中在房地产，地方财政收入50%以上依靠房地产。房地产业过快收缩，将对宏观经济产生连锁反应和共振效应，比如加剧产能过剩矛盾、诱发平台债务违约和引爆影子银行风险等。

房地产下行趋势明显

今年，我国房地产市场进入深度调整时期。与2008年和2011年那两轮调整不同，这轮调整是在没有行政干预情况下的市场自行校正。由此判断，我国房地产市场已经发生结构性变化，从供给约束转化为需求约束。如不能有效增加住房需求，房地产下行趋势将难以遏制。

第一，供应规模持续增加。根据“六普”数据，2010年，我国城镇存量住房为203亿平方米，此后4年又有42亿平方米竣工，扣除拆迁住房后，2014年底城镇存量住房约240亿平方米，城镇户均住房接近1套。2014年底，我国在建住宅59亿平方米，将在未来2至3年内入市。按商品住宅年销售面积10亿平方米估算，今后几年房地产市场形势将更为严峻。

第二，人口结构发生逆转。人口结构是影响住房需求的基本要素，劳动人口占比越高，住房需求越强。根据统计局数据，1965-2013年，我国15-64岁劳动人口占总人口比重持续上升，2013年达到75%峰值，其后将持续下降。根据民政部数据，2006年，我国结婚对数增长14.8%，2013年已大幅降到1.8%。未来5年，城镇20-45岁主要购房群体下降约10%。住房需求重心将转向居民改善性住房需求和农民进城购房消费需求。

第三，家庭资产配置转型。2010年后，金融“脱媒”现象凸显，银行理财产品、互联网金融产品和信托产品爆发式增长，近期股票市场开始复苏，住房不再是家庭配置资产的首选资产，住房投资需求将快速下降。

第四，贷款支持力度减弱。2012年以来，信托、互联网金融等融资产品快速发展，分流银行储蓄存款，增加银行揽储成本和流动性约束。银行发放个人住房贷款积极性下降，收紧贷款规模，取消利率折扣，贷款支持力度减弱。住房公积金贷款受资金来源和管理体制限制，贷款规模难以迅速扩张，支持作用弱化。去年9月，人民银行放宽个人住房贷款政策，去年11月和今年3月两次下调存贷款基准利率，个人住房贷款供应有所改善，但银行贷款动力仍然不足。贷款利率下调0.65个百分点后，5年期个人住房贷款利率5.9%，高出降息前7折贷款利率1.31个百分点，利息成本仍居高不下。

设立住房银行意义重大

1998年，我国推行住房制度改革，通过出售公有住房、建立住房公积金制度、实行住房货币化分配等措施，培育个人住房消费能力。2003年后，政策重心从培育消费需求转向调控住房供给，导致供需结构失衡，房价持续上涨，不得不推出限购限贷等行政措施，通过大规模建设保障性住房，对冲房价上涨压力。目前，商品住房和保障性住房建设规模巨大，化解产能过剩、地方融资平台和影子银行风险，守住不发生区域性和系统性风险底线，需要转变住房政策取向，从调控供给转为培育需求。加快改革住房公积金制度，将各地住房公积金管理中心整合为国家住房银行，向缴存住房公积金职工提供低息住房贷款，增加中低收入家庭住房消费需求。

第一，提高家庭购房能力。购买住房是家庭主要支出项目，资金需求巨大，一般都需要贷款支持。因贷款期限长，且按复利计息，利率水平对还贷成本十分敏感。一笔本金100万元、期限20年的个人住房贷款，利率每提高1个百分点，个人住房贷款利息支出增加14万元。贷款利率对住房需求影响巨大，是决定房地产市场走势的核心要素。商业银行在盈利性和流动性目标约束下，难以降低个人住房贷款利率。通过国家住房银行提供低息贷款，可以解决“贷款难”和“贷款贵”问题，有效提高家庭购房能力，增加住房消费需求。

第二，完善宏观调控机制。截止2014年底，商业银行个人住房贷款余额11.5万亿元，占个人住房贷款余额82%。目前，央行已放开银行贷款利率，但仍控制个人住房贷款利率，个人住房贷款成为商业银行贷款期限最长、收益率最低的资产，与营利性和流动性商业目标相悖。银行实际承担商业性和政策性双重职责，既削弱了货币政策的有效性，也加剧了房地产市场的波动性。设立国家住房银行，可以有效解决商业银行“顺周期”操作问题，避免房地产市场大起大落，拓展货币政策操作空间，为利率市场化改革创造条件。

第三，促进新型城镇化发展。新型城镇化的核心是以人为本，逐步实现公共服务均等化。目前，已有约2亿农村人口在城镇就业。就业问题解决后，迫切需要解决住房和子女教育问题。医疗和养老保障则是中长期问题。住建部调查，进城农村人口在城镇购房比例不到1%，绝大部分居住在棚户区、城中村和建筑工地，居住条件恶劣。这个群体规模巨大，仅靠财政投入难以支撑，需要农民工、就业单位和国家“三家抬”。将农民工纳入住房公积金制度，个人缴存一部分，单位补助一部分，国家支持一部分，积累在城镇购房首期付款，再由国家住房银行提供低息贷款，后续还款用住房公积金支付，将有效缓解购房能力不足矛盾，提升新型城镇化质量和效益。

第四，改进住房公积金管理。住房公积金是国际经验和我国国情相结合的一项制度创新，对推动住房制度改革、促进房地产市场发展发挥了重要作用。目前的主要问题是制度功能弱化、利益结构失衡、管理运营粗放。根源是体制机制存在弊端。一是城市分散管理，不能跨市融通，贷款需求旺盛城市资金短缺，贷款需求不足城市资金闲置，难以充分发挥作用；二是管理链条过长，管理中心为事业单位，不具有金融职能，金融业务要委托银行办理，导致管理成本高，服务效率低，存在风险隐患。通过设立国家住房银行，整合各市管理中心，可以有效提高资金管理集约化、专业化和精细化水平，降低管理运营成本，充分发挥住房公积金作用，保障缴存职工权益。

目前，设立国家住房银行条件已基本成熟。一是改革依据充分。十八届三中全会《决定》23条提出“研究建立住宅政策性金融机构”、45条要求“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。二是资金规模巨大。截至去年底，全国住房公积金3.7万亿元，住房维修资金约5000亿元。如允许每年发行专项金融债券1万亿元，今年资金规模接近6万亿元，2020年预计达到20万亿元，可基本满足首套和改善性自住住房的低息贷款需求。三是已有人员和机构。目前，全国共有管理中心342个，业务网点2651个，从业人员3.8万人，可充分利用这些机构、网点和人员，组建国家住房银行分行和支行，中央设立总行，对各地分支机构实行垂直管理。四是筹措资本金。全国住房公积金贷款风险准备金已接近800亿元，其中500多亿元为超额拨备，可转化为住房银行资本金。