独立董事，起源于美国，是指独立于公司股东且不在公司内部任职，并与其所受聘的公司及公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，对公司事务作出独立判断的董事。独立董事最根本的特征是独立性和专业性。独立性，是指独立董事必须在人格、产生程序、经济利益、行使权力等方面独立，不受控股股东和公司管理层的限制。专业性，是指独立董事必须具备一定的专业知识和能力经验，能够凭借自己的专业素质对公司的董事和经理以及有关问题独立地作出判断和发表有价值的意见。

    混合所有制“遭遇”独董制

    2004年6月，国资委下发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，正式启动了董事会试点工作。十年来，外部董事制度已成为中央企业建设规范董事会的基本要求。截至2014年6月底，113家中央企业中，已有59家中央企业引入外部董事制度，涉及石油、钢铁、电力、通信、运输、军工等众多行业。然而，中央企业董事会试点改革也仅行至外部董事，并没有对独立董事做过多要求。原因有三：

    一是从法理基础上看，大陆法系国家普遍在公司治理结构中设立监事会，股东大会、董事会和监事会三者之间形成制衡关系，独立董事和监事会存在职能重叠，容易产生重复监督或者责任推诿。

    二是从股权结构上看，美国独立董事制度的设计是以公司股权高度分散为前提的，而中央企业集团母公司多为独资，不存在损害中小股东利益的可能。

    三是从法律框架上看，我国新《公司法》第123条规定“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”，但对非上市公司并没有硬性规定，因此中央企业在公司法人治理结构建设过程中也不必盲目跟风。

    十八届三中全会以来，加快整体上市或核心业务上市，已日渐成为国有企业发展混合所有制的有效途径。通过上市方式推进混合所有制改革的国有企业，就不得不直面独立董事制度。因为早在2001年8月，中国证监会就颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，要求各境内外上市公司应选聘条件适当的人员担任独立董事，每个公司至少两名，而且比例应当占到董事会成员三分之一以上。

    国有控股上市公司独董现状

    在我国，上市公司普遍存在“股权结构过于集中”和“内部人控制”两大症结，通过设置独立董事改善股权结构带来的大股东左右公司决策局面显然意义不大。因此，中国证监会引入独立董事制度，主要是为了防止管理层欺诈，维护中小股东的利益。

    目前，鉴于“至少两名”的规定，国有控股上市公司在选聘独立董事时，一般会选择财务和法律两个领域专家各一，“专业性”似乎不成问题，关键在于“独立性”。

    比较各国及地区对独立董事“独立性”的规定，由于所处法系和市场成熟度不同，在规制上各有侧重。英国和美国侧重于独立董事在经营者外保持独立性，与公司没有重要关系，以保护公司的长远利益和整体利益。香港联交所上市规则对独立董事的独立性要求较低，主要防范上市公司与大股东之间的关联交易。中国内地则强调独立董事要独立于大股东，尤其不受控股股东支配，其职责是“维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害”，这是基于我国上市公司大多“一股独大”的现实原因才特别予以强调的，但不能因此把独立董事职责圈定于仅保护中小股东利益。

    近年来，各级国资委大力推动董事会试点工作，促使中央企业和地方国企逐步迈入阳光治理阶段，国有控股上市公司治理合规性也大幅提高，但董事会治理有效性偏低的问题日渐突出，如董事会组织结构指数较高，而董事会运作效率指数和独立董事制度指数偏低等等。可以说，国有控股上市公司治理正步入由合规建设到有效发挥作用转变的改革新阶段，如何使公司治理“形神兼备”是下一步变革的重点。

    如何构建独董制

    完善独董制度，将战略目标定位于积极发展混合所有制与加快提升公司治理效能二者相得益彰，以点带面重构国有控股上市公司独立董事制度，通过提名权、选聘权、评价权“三权分立”的制度设计，最大程度保障国有控股上市公司独立董事履职的“独立性”。具体建议如下：

    一是健全独董提名制度。目前，国有控股上市公司独立董事候选人可由国有控股股东推荐，也可由公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东提名。

    要健全独立董事提名制度，应首先根据独立董事专业知识技能不同，细化并分类设定提名权的权利人：

    第一， 涉及公司运作经营如行业技术、运营管理等领域专家由上市公司董事会、监事会提名。

    第二， 法律投资领域专家由大股东代表(建议为集团母公司监事会，以此强化一级国企外派监事会对上市子公司的当期监督作用)提名，以保障国有股东对上市公司整体运营和对外投资的风险防控力，防止国有资产流失。

    第三， 财务会计领域专家由持股一年以上且持股比例在已发行股份1%以上的中小股东提名，保障财务报告准确和会计信息透明，防止大股东关联交易或经营管理层欺诈侵害中小股东利益。

    二是完善独立董事选聘制度。根据证监会相关规定及公司董事会人员规模，应保障每家国有控股上市公司选聘3-5名独立董事，一名独立董事职位须提名两位及以上人选。上市公司董事会应对外公布候选人名单及候选人有关材料，并同时报送证监会、公司所在地中国证监会派出机构以及公司股票挂牌交易的证券交易所。

    证监会负责对被提名人的任职资格和独立性进行审核，对于中国证监会持有异议的被提名人，可作为公司董事候选人，但不作为独立董事候选人。上市公司董事会将证监会审核通过的独立董事人选名单提交股东大会讨论表决，实行差额选举，经过半数以上股东同意后，由股东大会对候选人正式聘用和任命。

    三是建立独立董事评价机制。客观、准确、及时的评价，是激励独立董事勤勉履职的前提。国有控股上市公司独立董事的评价，应由独立于上市公司及其所有股东的权威第三方进行。

    结合中国资本市场实际情况，建议由中国证监会、国资委联合制定“国有控股上市公司独立董事评价指引”，明确由上市公司所在证券交易所或其委托第三方评估机构对国有控股上市公司独立董事进行年度评价。

    评价指标体系应包括质、量两个横向维度，以及“为公司提供战略决策咨询建议”和“监督约束经理层行为，维护股东利益”两个纵向维度，具体指标设计可参照中国上市公司协会2014年9月12日发布《上市公司独立董事履职指引》中的独立董事义务、职权及发表独立意见等内容。独立董事评价结果应在公司年报中予以披露，作为任期届满是否续聘的重要依据。