5月12日下午，清华大学公共管理学院和《财经》杂志共同举办了“现代政府与公共治理论坛3——再论‘房地产税’”的论坛。任志强、许善达、王有强、俞乔、陈淮等嘉宾做了发言。以下为许善达发言实录：

　　许善达：在1994年以前，中央政府收入占总收入25%，地方政府占75%.1994年分税制改革，其中一个目标，就是要改成中央不要依赖地方，而要地方依赖中央，这是改革的一个重要的原则。经过这么多年，就说以2014年为始点的话，20年后，中央地方的关系如何呢？中央的税，就是按照现在分税制一共收了48%，就是比50%略少一点；地方收了52%，比50%略多一点。中央的支出15%，地方的支出是85%。我们当然设计是中央给地方转移支付。

　　地方政府对中央财政依赖度过高也产生新的问题。原来我们解决中央财政依赖地方的问题，现在变成地方政府依赖中央，依赖度太高的问题。我们的原则是地方政府要依赖你，中央要给你转移支付，不能中央老给你借钱、要钱，但是这个比例有多大才比较合适，能够调动中央地方两个积极性？这个在实践中间，现在应该说是共识，就认为地方的支出偏大，而收入偏少。

　　那么围绕这个问题呢，在财税改革整个的方案设计里面，当时提出有三种解决思路。一个思路就是什么呢？既然你中央的支出少，中央的支出多，你中央不要拿48%，你中央少拿一点，这样地方就多了，依赖就可以减少。还有另外一种建议认为，在现在的发达国家，中国一个大国，中央财政的收入应该占到整个收入的三分之二，也就是说现在中央财政收入太少，中央目前我们中国只占了不到一半这个比例太低，应该大幅度提高，到中央能够占到三分之二才是比较合理的，这又是一种建议。

　　那么这两种建议，最后在决策层，在三中全会决议，以及后来开的会议等等都否定了。既不想让中央再把钱划给地方，让地方52%的比例上升，这个否定了。同时也否定了中央继续增加比重的方案，这个建议也否定了。那么最后决定说，保持现在中央地方收入分配的格局大体不变，也就是说中央地方各一半的格局不变，这个是现在的决策层所决定的。那么你收入的比重不变，地方财政对中央财政依赖度又偏高，怎么解决呢？就是把一些地方负担的支出由中央上收，由中央负责，我中央还是收50%左右的收入，但是我现在只支出15%，今后我可以支出20%、25%，30%，这样的话，就等于说降低了地方财政对中央的依赖度，通过这样一个上升支出，使得依赖度能够降低到一个比较适当的比例，所以这个是这次关于中央地方关系决策层的一个决定。

　　那么这时候说到房地产税。这个房地产税当时最早提出来的时候，它的出发点就是解决中央地方财政失衡的。那时候大家也认为地方财政的收入和支出的比例不合适，地方支出大，那时候又想政府上收责任，又不想给地方钱，那你不憋死了？地方财政困难，有人建议我不给你钱，你困难我也承认，你不要跟我要钱，我给你开一个税种，你去到市场上去收房地产税。因为当时呢，房地产在中国价格上涨，你收一道税，我不给你钱，你钱还多了，因此你的财政困难，你就不要再跟我说了，最早是提出这么一个出发点。所以当时提出房地产税的时候，不是房地产税，特别是住宅房产税，出发点是这个。

　　但是这个理由说了以后，就引起很大的反响，就说你这个中央地方的矛盾，你不解决，你收入也不调，支出也不调，然后你把矛盾加到所谓社会，加到老百姓身上，所以有很多人就觉得你这个办法太不好了，于是觉得这个办法要在道德上不大站得住脚。你们中央地方的财力分配支出责任的问题，你们不解决，什么都维持不变，把负担加到老百姓身上？所以当时这个意见就很大。

　　正好赶上说当时要抑制房价过快上涨，这时候找出一个新的理由，房产税如果开征了，那么对于买房子的人来说，你要考虑到你以后要付很高的房产税的话，你房子的需求就会抑制，这个正好符合抑制房价过快上涨的这么一个方针。于是乎，当时想了好多招，限购、贷款、利率，都抑制不住，后来说这是一个招。当时就是等于把这个提出住宅房产税这个事儿就又变成了解决房地产房价上涨过高的一个原因了。那么这种情况下，上海和重庆就要试点。因为上海是北上广深最厉害的，房价涨的很厉害，重庆当时也是试点。这个房产税试点的目的，是提出来要抑制房价过快上涨，就跟财政收支，就是无关了，跟你政府支出责任都无关了，只要征这个税，能抑制房价上涨，这个目的就实现了。

　　那么实践的结果呢？我在税务局工作很多年了，我的经验告诉我，这个实验是不行的。当时我写了很长的文章在《财经》杂志上发表了。我认为现在有一个什么样的问题？就是我们的税收理论上，就需要来考虑。就是我们过去是有理论书都看过，还有国内外的很多书，那种书讲到某一个政策，它的政策效果的时候，经济决策分析，都是有一个隐含的前提，就是这个经济也是一个单一经济体，是一个封闭的。在一个开放的经济体，有很多经济体，彼此还有竞争的背景下，某一个经济体在采取某一项税收政策的时候，它的政策效果就完全可能产生原来预想根本不一样的变化。跟原来我们教科书上单一经济体、封闭经济体，那时候政策效果就完全不一样。这时候实际上最有效的分析办法就是纳什均衡。

　　一征房产税，比如上海征房产税了，最高兴的是谁？最高兴的是苏州、杭州。它们说你们上海征吧，你们一征，大家到我这来买房，我希望我的房子卖的好。这个是开放的是流动的，钱、人、财产是可以流动的。其实上海是非常明白，所以你们要注意的话，在上海试点房产税的方案里面，有一个特殊的条款，就是凡是纳入上海市人才引进计划的，一律不征，不管买多大的房子，不管多少钱，只要你在我上海市人才引进计划名单上有你的名字，什么随便买房子，多大多小多少钱，保证不征你税，他们已经意识到，如果没有特殊的安排的话，很可能会影响上海市人才引进的计划。

　　所以这边征房产税，那边人事局就成了一个免房产税的一个发文单位，所以很多单位的人，比如我是哪个单位的负责人，我招了两个人才，首先到人事局报告，这是属于我们上海的人才，因为你要拨这个名单，人事局就审查，你说的谁是不是，确实是，好，我给他写上，这个名单一出来，得，这个房产税跟这个人就没有任何关系。所以这个事实上就是现在我说的，已经不是一个抑制房价目的能够实现的一个理由，而是一个地方之间博弈的一个税种、争夺人才的一个税种。

　　所以我当时说，我说上海和重庆试点，后来我说这个试点是一定会失败的，为什么？你们就看，一个背离。同时试点房产税和营业税改增值税，在几个领域试点，结果房产税试点，各个地方政府这些省长、书记、市长、市委书记都非常聪明，没有一个跟进的。而且只要媒体一传出来，说哪个市要扩大试点范围了，当时有很多的专家，就说要扩大范围，然后这个市的领导一定三天之内出面澄清。北京市传了北京市要试点了，北京市在两会上我们北京市没有试点计划。深圳市传了要试点了，深圳市说了官方的意见，三条：如果中央让我们深圳试点，我们一定努力做好工作；第二条，到现在为止，没有收到中央要求我们深圳试点的指示；第三条，我们深圳市政府自己没有试点计划。就是让大家广而告之，你到我深圳来，你这些人才。人才是谁？投资者，企业的高级管理人员，高级的技术开发人员，无非就这些人。你们都来，我这对你至少在这一条上，我们没有。所以后来又涉及到南京、杭州、武汉，说了很多。

　　包括在全国财政会议上，当时的部长，曾经说过这样的话，说你们哪个省，你们来试点，凡是愿意试点的，我给你们补贴，拿补贴做吸引试点的一个条件。但是开了会以后，没有一个财政厅长说，我们来试点，统统拒绝。

　　但是营改增呢，上海一试点，本来上海在营改增，根本没有谁提出来要扩大试点，既没有部门上，也没有专家说，就上海试点吧，结果上海试点不到半年，江苏、浙江这些省，就坐不住了，给省政府打报告，说我们江苏要赶快试点，我们尽快的也要实行这个试点。财政部税务总局的干部到上海去调研营改增，江苏和苏州的财政局、税务局就派人到上海去，说你们调研完了，不要回北京，你们先到南京，我们财政厅税务局要给你们汇报，我们希望尽快的批准我们要进行试点。所以呢，上半年，总结了以后，大概11个省是12个省行政区划了，从8月份开始，8月份几个省试点，9月份几个省试点，10月份几个省试点，迫不及待。同样的试点，营改增还是减税的试点，房产税试点让你增加税收，他不愿意干。试点以后你要减少财政收入，我愿意干。为什么？就是纳什均衡。

　　所有上海试点的行业，他们的企业能够给他们的交易的客户，提供增值税发票，而苏州市的同样的企业，只能提供普通发票，结果苏州的企业要想购买这样的服务的话，比如广告，原来我苏州的企业我要做广告，我就找苏州的广告公司，现在我不找你做了，我到上海找上海的广告公司，因为同样的钱做同样的广告，他能给我增值税发票，这样我就能抵扣我的税款，你呢？同样的钱同样做，你不能给我增值税发票，我就减少了我的利益。然后大概8月份，江苏省就进入第一批要进入这个试点。

　　我现在说这个意思，举这个例子说明，现在的一项政策的效果，在各地方政府之间，是一种开放的，每个省都是开放的，人才可以流动，钱可以流动，业务可以流动，和国家也有类似的地方。说到刚才说到税，你要想提出一个新的税收的政策，你对政策的预期，你希望它发挥什么效果，你已经不能完全按照过去教科书那个，对于一个单一的封闭经济体，那种经济学分析，已经是不够了。你必须要考虑在一个开放的多个经济体，人、钱、资产都可以自由流动的情况下，你这个政策什么效果。所以我就觉得纳什均衡才能把握一项新政策的效果是最需要我们来掌握的。